—— 一名老注会的心里话

我是一名老注册会计师，亲身经历了我国注册会计师行业发展的各个阶段，既在会计师事务所干过审计工作，也在注册会计师协会从事过行业管理工作，而今已届花甲之年，即将退休。我深爱着注册会计师行业，为此，我不揣浅陋，对近期注册会计师行业管理体制的调整说一点心里话。
一、对现行行业管理体制的回顾与分析
1、现行各省注协秘书处，实质上是财政部门内部管理注册会计师行业的职能部门
我国各级注册会计师协会从成立之初，就定位双重职能，既代行政府职能和行业自律职能，因此在机构设置时，协会是经过编委审批的带编事业单位，并对协会的职能明确界定为：依法对注册会计师行业进行管理和监督。同时注册会计师协会领导班子成员都是各省财政厅（局）党组任命，工作人员是人事部门分配，实质上就是财政部门专司注册会计师行业管理的内设职能部门。财政部财办字（1995）14号文件也明确协会是代表财政厅（局）对会计师事务所和注册会计师进行管理的专门机构。因此，注册会计师协会从成立之日起，就对外代表财政部门行使行业管理职权。经过多年发展，特别是在行业两会联合、清理整顿、脱钩改制、重组联合等方面，注协成绩斐然，成为经济鉴证类社会中介行业的“领头羊”，注协和注册会计师的社会地位已被社会、国际会计师组织认可，其公信力日趋提高，并为国内其他行业组织效仿。
我们所说的“注协”不是一个纯粹意义上的行业协会，决不同于在民政部门注册登记的一般民间社团。很难想象，一个只有自律职能的行业协会，能够完成诸如“两会”联合、清理整顿和脱钩改制、协调各委办厅局的关系等重大任务吗？能够在短短几年时间内促进行业发展到今天这样的局面吗？其结论是不言而谕的。事实上，在中国现时国情下，凡是有作为的行业协会无不带有强烈的行政色彩，如“足协”、“篮协”等，这在现阶段对推动行业健康发展是必不可少的。
实践证明，现行管理体制是与注册会计师行业发展的初级阶段和我国当前经济发展状况相适应的，不仅是可行的，也是十分必要的。
有人说，注协的经费来源于收取会费，这一利益上的冲突使得注协很难扮演好一个严明的监管角色。这完全是屁话！注协是严格按照国家规定收取的会费，如果说注协收了会员的会费就注定搞不好管理工作的话，那么警察花了纳税人的钱就注定搞不好治安吗？总理花了纳税人的钱就注定不能治国安邦吗？
2、现行注册会计师协会有一支具有一定规模和水准的专业管理队伍，完全有能力胜任行业管理的需要，弃之不用是不智之举
注册会计师行业是一个专业性强、风险极高，组织形式和管理有别于公司的特殊行业，绝不同于一般会计管理，没有专门人才和机构难以管好。经过多年的发展，注册会计师协会已经形成了一支具有一定规模和水平的管理队伍，先后完成行业两会联合、清理整顿、脱钩改制、重组联合等重大工作，为注册会计师行业的快速发展铺平了道路。实践证明，各省注册会计师协会秘书处在促进行业发展方面，作了大量卓有成效的工作，有能力对注师行业实施监督、管理和指导，是一支“拉得出、冲得上、打得胜”的专业队伍，完全符合廖晓军副部长关于“建立专门机构专司注册会计师行业管理”的要求，而本次职能调整，弃专业机构和人才不用，却要财政部门增加编制和经费，另起炉灶，无疑是舍近求远，舍本求末。
二、注册会计师行业管理体制调整的目的与依据分析
1、此次职能调整目的难以实现
这次注册会计师行业管理体制调整的目的是为了加强注册会计师行业管理、深化会计监管工作和提升行业协会自律服务职能，但由于调整时机选择不当、依据不充分、不符合国际惯例及由此带来的管理层次过多、职能交叉、权责不清、多头管理的问题，也导致全国各地地方注协空前一致的抵制，因此，调整目的难以实现。
注册会计师协会是财政部门内部的事业单位，之前也是一直代表财政部门行使对注册会计师行业管理的职能。注协所有加强行业管理的政策、措施、规定及各种文件，都是以财政部门文号发文，从实质上看，注协就相当于财政部门内的一个职能司（局）。从这个意义上讲，这次调整实际上是财政部门内部的职能调整。显而易见，把注册会计师行业管理的权利归属与会计司是加强管理，归属与注协管理就会削弱的观点是不值得一驳的。这么多年来，会计司连全国会计信息虚假的沉疴都一直无法有效解决，对注册会计师行业管理这个全新的课题能有多大的作为也值得人们深思或提出疑问。
一些文章借有识之士之名把各地协会秘书长出于对行业负责的拳拳之心、对这次职能调整表示不同意见归于权力之争，是不了解国内外注册会计师行业发展历史及行业特点的外行人的糊涂认识，这是典型的“小人之心”、“妇人之见”。且不说这次调整存在的种种不足和带来的诸多问题，仅就重庆会议的几位主要召集人（秘书长）已届花甲，即将退休，说他们反对职能调整是权力之争，要么是“以小人之心度君子之腹”，要么是对行业发展怀有偏见的恶毒之言。
还有人说协会权力过大，不做实事，成为“山大王”。这就更是不顾客观事实的胡言乱语。君不见，“两会联合”、“清理整顿”、“脱钩改制”等，如果这些不算实事那还有什么工作叫做实事。权力过大就是“山大王”，那财政部门掌管资金分配，本身权力就很大，再加上注册会计师行业管理的权力那应该叫什么？“山大王爷”？！
2、注协的自律服务职能无法提升
行政职能剥离后，注协仍然是财政部门内部的事业单位，注协秘书长仍由财政部门任命而不是民主选举产生，从根本上讲，注协仍然不是一个完全意义上的行业自律性组织，协会的性质仍然界定不清。
现在如果收回注协的行政职能，实际上也仅仅是收回了部分行政职能，注协仍然行使考试、评估事务所的管理职能，在注协仍然实行挂靠政府体制而不能成为真正意义上的自律团体的情况下，在当前经济转轨时期、客观环境恶劣的情况下，注协的自律职能尚无法实施，更谈不上提升行业自律职能。此种状况，必然会影响整个注册会计师行业的发展。
3、此次调整以正在修改的《注册会计师法》作为依据，是不充分的
现行《注册会计师法》是在注册会计师行业发展的初期、当时会计师事务所挂靠体制下出台的。随着我国加入WTO和社会主义市场经济发展，尤其是事务所经过脱钩改制后，出现了许多新情况、新问题，现行《注册会计师法》已远远不能适应当前市场经济发展的要求和注册会计师行业发展的实际，加紧修改《注册会计师法》是当务之急。理顺注册会计师行业的管理体制、依法界定行业行政管理职能和行业自律职能，应当放在《注册会计师法》修改出台后依法进行，避免不必要的人力、财力浪费，而本次职能调整以一部过时的正在修订的法律作为依据，显然依据不足，难以令人信服。
4、此次调整与国际惯例
团体会员和个人会员资格的审批、撤消都属于行业准入的范畴，应由行业协会负责。世界上发达国家和地区都依法赋予行业协会相当大的管理权限，充分发挥行业协会在行业自律管理中的主导作用。如美国各大洲、加拿大、英国及英联邦国家和香港等莫不如此。安然事件后，虽然美国通过立法，加大政府对注册会计师的监管，成立了由各方人士组成的监管委员会，但这个委员会也不是一个纯政府机构，更没有否定行业协会的监管作用。
虽然我国吸取安然事件的教训，防微杜渐，加强监管，但应从我国实际出发。美国注册会计师行业是在市场经济中自发发展起来的，并不是在政府的扶植下产生的，美国政府特别是联邦政府对注册会计师行业的管理比较宽松，加强监管理所当然；而我国的注册会计师行业是在政府的直接扶植下发展起来的，还没有形成完善的行业自律机制。在我国已加入WTO的今天，对于美国应对安然事件的举措，应当结合中国国情进行分析研究，不加分析的拿来主义，不利于市场机制建立与完善。
5、此次调整与转变政府职能
“十六大”报告提出“要进一步转变政府职能，改进管理方式，提高行政效率，降低行政成本。要切实解决层次过多，职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头管理的问题”。而此次职能调整，恰恰造成管理层次过多，职能交叉、权责不清、多头管理的问题，势必导致行业管理的混乱，阻碍行业的健康发展，进而对市场经济的发展带来不利影响。同时随着财政改革的逐步深化，财政由过去的生产建设型向公共支出型转变，在保障供给的同时注重利用宏观政策调节经济，取消了财务计划、财务事项、财务决算和评估立项等审批权。现在财政部门对国有大中型企业的设立都不再审批了，难道一个小小事务所的设立还要财政部门审批不可吗？
二、职能调整对行业产生的振荡和直接后果
1、职能分散、多头管理，综合协调困难
注册会计师行业是一个新兴的行业，专业性强，知识密集，对该行业的管理是一项系统工程，环环相扣，需要专门机构与行业外部协调，为其发展创造较为宽松的环境。职能分散后，每个部门都很难把握全局，不能全力为该行业综合协调，难以提出促进行业全面发展的综合性意见和措施，甚至可能出现扯皮、推诿，政出多头，办事环节增多，效率降低，必然阻碍行业健康发展。
2、职能调整，影响协会与会员关系，事务所执业质量降低
办所条件是以师而定，事务所是注册会计师的执业平台，执业报告由师签字生效，监管工作中应以师为重。师所监管分离后，财政部门负责事务所审批管理，协会负责注册会计师管理，在自律的自觉性尚未形成的情况下，协会由于没有监管处罚权，与会员关系也将发生变化，势必增加管理难度，降低自律性监管的效果，最终自律管理形同虚设，培训计划落空，集中体现为执业质量的降低。
3、文件的出台缺少前瞻性，不利于注册会计师行业管理队伍稳定
财政部提出“从长远看，应在财政部内设立专门机构专司注册会计师行业管理”，“为保证稳定，近期可采取过渡措施将注册会计师行业的行政职能分解到有关司局，暂由有关司局行使，逐步使行政职能归位”。很显然，目前的调整是不到位的、临时的过渡措施，之后必然进行再调整。这种过渡性措施，必然带来人员频繁变动、管理混乱，对整个注册会计师工作协调、政策衔接、跟踪监管、持续服务、行业稳定，有百害而无一利。
4、职能分散后，注协无法实施维权
会计事务所作为民间中介机构，在市场机制不完善的情况下，政策上应予以扶持，应有专门机构维护其合法权益。目前会计师事务所管理部门过多，涉及财政、审计、税务、工商、证券、土地、建设、公安、法院等部门。职能分散后，协会工作重点转向服务，在目前受客观环境的制约，协会将无力维权和外部执业环境的协调，行业的发展必然受重创。
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诸葛不亮
2003年1月8日